DIRITTI DI CITTADINANZA – L’ABITARE – LA POLITICA

di Francesco Forte
1. PRINCIPI
Dal 2008 è mutato il contesto nel cui ambito si riflette di governo del territorio e di urbanistica. Si può ritenere che il regionalismo ed il correlato “pluralismo” nell’autonomia, imponendosi alla potenziale efficienza propria alla gerarchia razionaldiscendente dell’amministrazione statale e regionale, abbia consolidato l’indifferenza sulle contraddizioni dell’urbano. E tuttavia il mutamento societario sopravvenuto conduce a porre in risalto le condizioni antropologiche che si attestano attraverso la percezione del “diritto alla città”. Nel constatarne l’affermarsi, non dovremmo sottrarci dal constatare altresì l’affievolirsi della percezione politica delle implicazioni, esaminando i divari che sperimentiamo tra “forma” e “sostanza”. La decostruzione della “forma”, mirata a risolvere “crisi di sostanza”, appare sinonimo di contemporaneità. L’impegno in questa elaborazione andrebbe colto nella sua trasversalità “politica”, come delineato da Aristotele attraverso la sua “polis” e la sua “politeia“.
Attraverso la “politica” occorrerebbe attrezzare la città onde dar risposta alla complesse domande che la società pone attraverso il richiamo all’equilibrio tra il “diritto alla conservazione” ed il “diritto alla città“, essendo consapevoli dell’ inadeguatezza dei pur ricercati percorsi sperimentati. La “sostanza” infatti evidenzia la diffusa incapacità di soddisfare diritti affermati, per carente definizione delle modalità di organizzazione cui la funzione pubblica demanda il loro soddisfacimento, o del coinvolgimento dell’autonoma iniziativa dei cittadini (C.C., Tit. Quinto, art. 118).
1.1 Città pubblica e patrimonio costruito
Dalla crisi del movimento moderno ha tratto referente la rivalutazione dei principi di ordine spaziale consolidatisi agli albori della civiltà delle macchine. Ed al premoderno si riconducono le  proposizioni concernenti il regime fondiario delle aree urbane, con la “occupazione temporanea di suolo espropriato perseguita dalle istituzioni pubbliche attraverso acquisizione preventiva autoritaria ed imposta dei suoli della trasformazione urbanistica“, o “regime fondiario fondato su indivisibilità dei suoli urbanizzabili prescelti in conformità a regole pubbliche o sottoposte ad autorizzazione pubblica seppur intraprese da promotore privato“.
Entrambe le proposizioni hanno quale origine la riflessione sulla “rendita urbana“, di persistente attualità sia allorquando si intraveda nella rigenerazione urbana la visione di futuro, con i connessi limiti da imporre al consumo di suolo; sia allorquando si proponga il riordino della spazialità nell’area vasta territorializzata che connota la post metropoli.
Il richiamo alla “città pubblica”, nel pluralismo dei soggetti privati e pubblici che impronta la nostra Costituzione, ha pregnanza in quanto riafferma il ruolo attribuito alle regole assunte dal soggetto istituzionale pubblico, incidenti sull’urbanistica quale “bene comune“. L’attenzione si concentra sui “beni comuni” intesi come parti urbane e la correlata riappropriazione dello spazio pubblico. Il piano di rigenerazione urbana dovrebbe sempre accompagnarsi ad un progetto sociale di uso, che si espliciti in modi di vivere, per sottrarre luoghi centrali dalla condizione di periferizzazione, o rendere centrali luoghi di periferia.
1.2 Il diritto di cittadinanza ed il diritto all’abitare
Negli anni sessanta del secolo trascorso la stagione della industrializzazione sosteneva l’intensa emigrazione dal Mezzogiorno italiano, e correlati, i grandi temi sociali del governo delle città. Il volume di Erik Silva, “Elementi di Economia Urbanistica” (Giuffrè,1964) ben ne interpretava le implicazioni nella produzione abitativa, constatando che le si sarebbe dovuto attribuire ruolo prioritario nella politica urbana, fondandosi sull’abitazione l’aspirazione al lavoro urbano. La produzione abitativa pubblica avrebbe dovuto sollecitare l’impegno delle amministrazioni comunali, in quanto essenziale fattore del successo del ricercato ruolo di città industriale. Al costo della produzione abitativa e dei suoi accessori urbani avrebbe potuto partecipare il promotore privato, indirizzato da sobri criteri di perequazione urbanistica (capitolo settimo, “Le presenti opportunità di perequazione attuativa urbanistica“).
Queste interpretazioni continuano a risultare attuali, nel mutarsi della struttura demografica delle nostre città. In tanti comuni non risulta possibile aspirare alla “città normale”, che vorremmo, in mancanza di risposte al disagio urbano conseguente dalle carenze di offerta abitativa. La ricerca di resilienza urbana non dovrebbe prescindere da questa percezione.
2. IL FABBISOGNO ABITATIVO
Nella sola città di Napoli si stima al 2010 un fabbisogno di circa 110.000 abitazioni in massima parte conseguente al mutamento della struttura demografica. Ad una tale stima si è pervenuti sulla base di approfondimento redatto nel 2012 dal Dipartimento pianificazione del Comune di Napoli.
Nel documento “Regione Campania, La stima del fabbisogno abitativo al 2019“, Assessorato all’Urbanistica, AGC n. 16, ( 2009 – 2010) si è stimato che in Provincia di Napoli al 2009 il fabbisogno conseguente da condizioni di disagio abitativo coinvolge 70.783 famiglie, mentre il fabbisogno abitativo aggiuntivo al 2019 conseguente dall’incremento del numero di famiglie (1.066.454 famiglie) e dal mutamento della loro composizione media (2.59 componenti per famiglia) si è stimato in 123.409 abitazioni, con un complessivo fabbisogno di 194.000 abitazioni.    Con riferimento alla futura città metropolitana contenuta nella Provincia di Napoli si può ritenere che il fabbisogno abitativo superi le 300.000 abitazioni. Se si amplia l’orizzonte di osservazione alla possibile città metropolitana campana, si può ritenere che il fabbisogno abitativo raggiunga le 400.000 abitazioni, pari a 40 milioni di mq di solaio.
Devesi ritenere illusoria la possibilità di fronteggiare queste immani consistenze attraverso esclusive politiche di riqualificazione urbana comportanti riuso di esistenti aree degradate.
Gli indirizzi urbanistici riportati nei documenti pubblici citati curano la forma, ma sfuggono nella specificazione della sostanza. La trasformazione di abitazioni temporanee in abitazioni stanziali può conseguire da condizioni antropologiche connesse alla loro origine. L’incremento delle unità immobiliari in esistenti unità edilizie operando attraverso frazionamento comporta titolo abilitante comportante immane impegno necessario al conseguimento , in una condizione incerta di mercato e di investimento. La premialità volumetrica di cui ai piani casa non si applica nelle zone tutelate, ed è a scadenza. Occorrerebbe una consapevole intenzionalità politico amministrativa qualora si voglia operare coerentemente alla consistenza del fabbisogno di cui si è consapevoli.
Si può perseguire efficace politica volta alla produzione dell’alloggio sociale operando attraverso la produzione di nuovo suolo urbano in luoghi periurbani. In esperienze svolte si sono definiti indici territoriali congrui con la consistenza del capitale fondiario da cedere gratuitamente e consensualmente al patrimonio comunale. I suoli pervenuti al patrimonio pubblico si pongono in uso urbano per la localizzazione di attrezzature di interesse generale e per la localizzazione di Edilizia Residenziale Pubblica.
Si legittima la localizzazione di edilizia abitativa di promozione privata di mercato o per abitazioni sociali. Degli alloggi di medio taglio da produrre, il 25% sono condizionati a regole di mercato; il 50% sono condizionati alla realizzazione convenzionata da parte di privati, con successivo uso condizionato da criteri di locazione o vendita a prezzo concordato; il 25 % è di produzione pubblica su suolo acquisito al patrimonio comunale gratuitamente e consensualmente, e destinato a ERP ( edilizia residenziale pubblica).
3. CHE FARE, COME FARE
Giuseppe Galasso ha suggerito “Ormai è urgente una grande politica della città” onde uscire dalla crisi, con le percepibili implicazioni nelle politiche sociali, in quelle abitative, in quelle del lavoro. Priva di congrue politiche locali anche una grande politica nazionale risulterebbe inefficace.
Giuseppe Campos Venuti ha di certo assolto al ruolo di maestro di generazioni di urbanisti italiani. Negli anni novanta le irrisolte contraddizioni italiane del regime immobiliare ci hanno reciprocamente attratto, conducendoci alle tesi concernenti la perequazione urbanistica compensativa. Ne continuiamo ad apprezzare la lucidità, pur nell’età avanzata e negli acciacchi che comporta, come testimonia il saggio “Si discute: Urbanistica, polemica disciplinare e assenze politiche” (in Urbanistica Informazioni, n. 248, anno XXXXI, Marzo-Aprile 2013).
Questo saggio appare tanto più meritorio se diviene occasione di riflessione critica. Riemerge dai brani introduttivi l’universalità delle aspirazioni che Campos ritiene partecipino dell’urbanistica, pur ritenendosi necessarie le tante pianificazioni separate che connotano le politiche del territorio nella nostra Repubblica “che la disciplina urbanistica non deve in alcun modo pensare di sostituire“. Si conferma di conseguenza il pluralismo perverso delle politiche e dei piani, la burocratizzazione che ne accompagna lo svolgersi ed il formarsi, ovvero le condizioni che qualificano i mali del governo del territorio in atto nella nazione.
Delle tesi proposte nel saggio, si ritiene che vada condivisa la sollecitazione a liberarsi dall’approccio ideologico al consumo di suolo, tanto più in presenza di immani consistenze di fabbisogni urbani, e di contesti ove la rendita differenziale domina incidendo sul costo, sui prezzi e fitti delle abitazioni. E’ prezioso l’aver ricordato il danno conseguente dalla densificazione di esistente insediamento, che premia la sola rendita differenziale. E’ prezioso l’aver evidenziato il ruolo che nella rigenerazione urbana dovrebbe attribuirsi al frazionamento di unità immobiliari esistenti. Dovremmo ricondurre ad edilizia libera da titoli abilitanti tipi di intervento comportanti frazionamento, rifusione, soppalcamento di esistenti unità immobiliari, qualora non specificamente dichiarati di interesse pubblico per connotato monumentale.
Ci interroga il modello di piano proposto acquisito dall’Inu, e reso operativo nella legislazione regionale. Il vuoto di potere conseguente alla non conformatività genera il vuoto dell’istanza pubblica al piano urbanistico generale ed il rafforzamento dell’amministrazione per settori.
4. COME FARE : UNA ALTERNATIVA
La molteplicità di politiche ha accompagnato l’eclisse dell’interesse all’urbanistica. Enunciare dominanza tra ruoli di politiche appare il possibile percorso attraverso cui fondare la “grande politica delle città” auspicata da Giuseppe Galasso. La legislazione della Repubblica sancisce che il piano paesaggistico domina su tutte le ulteriori disposizioni definite in politiche e piani.incidenti sull’uso del suolo. Potremmo ricondurre al “piano paesaggistico” le implicazioni strutturali dell’assetto delle città e territori, ad efficacia conformativa, traendo ispirazione dalla tesi proposta da Vittorio Gregotti che ha evidenziato “il Paesaggio è qualcosa che serve a designare una cosa e allo stesso tempo l’immagine della cosa” , citando Franco Farinelli (1975). “Il giudizio sul paesaggio non dovrebbe essere solo constatativo … ma proporre una riflessione strutturale sulla condizione presente di quel paesaggio e del suo uso in quanto fondamento per un suo progetto di modificazione necessaria” (dal volume ”Architettura e Postmetropoli”, Einaudi, Torino, 2011, pag 140) .
Va rilevato che le condizioni di rifondazione metodologica del piano paesaggistico, come delineato dal “Codice dei Beni Culturali”, sono favorevoli alla sperimentazione. I contenuti della sentenza CC n. 56/1968 concernente i vincoli apposti per la tutela di bellezze naturali sono stati confermati dalle sentenze successive. L’imposizione del vincolo paesistico su questi beni non apporta modifiche alla situazione preesistente del bene vincolato, bensì semplicemente accerta, sulla base di un giudizio tecnico, la corrispondenza alla previsione normativa delle qualità specifiche intrinseche al bene stesso. Non spetta indennizzo alcuno quando i limiti segnati dalla legge ai diritti reali attengono in modo obiettivo al regime di appartenenza dei beni.                                                                                                                                                       Con la riforma del Titolo Quinto della Costituzione si è formulata un’interpretazione per la quale la ricognizione e la valorizzazione deve avvenire nell’ambito della pianificazione territoriale paesaggistica. La necessità di conservare l’integrità fisica e l’identità culturale del territorio potrebbe consentire di dettare disposizioni incisive sul modo di uso dei suoli, nella consapevolezza che l’integrità delle cose non equivale alla loro intangibilità. E tra le disposizioni nulla vieta di contemplare anche l’operatività ed il regime immobiliare perequativo, promuovendo il Piano Paesaggistico della Città Metropolitana, in una forma tale da incidere sulla territorialità.
5. CONCLUSIONI
Dovrebbe ritenersi prioritario ruolo della politica la comprensione della domanda sociale, come è e come si evolverà nel tempo a noi prossimo. La stima dei fabbisogni ha questo scopo. Ed altrettanto rilievo andrebbe riposto dalla politica nella definizione delle condizioni istituzionali e territoriali che ne consentano il soddisfacimento programmato tracciando linee guida di percorsi progettuali, congrui con l’ideazione di modelli di piano e strutture territoriali idonee allo sviluppo durevole.

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CHI SONO
Francesco Forte (Napoli, 1939), architetto, ha concluso nel novembre del 2009 l’impegno accademico strutturato, contribuendo a ulteriori impegni formativi attraverso contratti. Professore ordinario di Urbanistica nell’Università degli Studi di Napoli “Federico II” del 1991, ha diretto dal 1994 al 1998 il seminario di Urbanistica “Alberto Calza Bini”. Ha promosso l’istituzione del Centro Interdipartimentale di Ricerca in Urbanistica “Alberto Calza Bini” (CIRU), di cui ha assunto la direzione fino al 2004. Dal 2004 al 2009 ha diretto il Dipartimento di Conservazione dei Beni Architettonici e Ambientali. Ha partecipato alla fondazione del corso di laurea specialistica in “Architettura-città: valutazioni e progetto”, attivo dal 2007-2008 presso la Facoltà di Architettura di Napoli, assumendo la responsabilità didattica delle due annualità del laboratorio di Progettazione urbanistica, nonché dei corsi di Legislazione dei Beni Culturali e Diritto Urbanistico. Ha insegnato in università europee e degli Stati Uniti. Membro del collegio del dottorato in “Metodi per la valutazione integrata dei beni architettonici e ambientali”, ha contribuito allo svolgersi di molteplici tesi di dottorato, corsi di perfezionamento e master. Ha partecipato agli organi direttivi dell’Istituto Nazionale di Urbanistica, di cui è socio effettivo, e partecipa tuttora al consiglio scientifico della Fondazione Astengo. E’ socio dell’Icomos Italia.
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